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“人地联动”政策中农民权益保护的法律思考

发布时间:2018-12-03 14:27 作者: 点击:
    2018年,国务院致函正式批准国家发改委制定的“中原经济区规划。“规划”明确要求河南省部分城市探索城乡之间、人地之间的试点项目。城市建设用地规模的扩大与吸引农村居民进入城市聚落的规模联系在一起。人地联动政策是城乡建设用地增减联动政策的拓展和深化。作为一种新的土地管理模式,人地政策更加重视人的因素。它不仅要解决城市化问题,而且要保障农民的合法权益,在政策的实施中保障农业农民的可持续发展。河南省担负着人地结合政策第一次试点的重要任务,肩负着许多责任和困难。只有认真梳理和分析河南省现行保护农民土地权益的法律法规,针对其不足,加快一整套法律法规的建设,才能在实施人地联动政策的过程中有效地保护农民的权益。以人为本,实现科学发展.
 
    (一)人地联系政策的执行情况
 
    2013年10月,河南省选择新乡、洛阳、信阳作为人地联动政策试点地区,并启动了相应的试点机制。河南省国土资源部专门发布了“关洛阳人地联动试点工作意见”,正式运行。
 
    在河南省推进城市化进程中,人地矛盾尤为突出。人地联动政策是把中原经济区建设与土地制度改革紧密联系在一起的,试图通过制度平台建设的创新来改革中原经济区建设过程中的城市化发展模式。将政策转变为城市的自然吸引力,使更多的农村人口自然成为城市居民。人地联动是在城乡建设用地增减的基础上发展起来的。它是一种新型的土地管理模式,是一种新型的城乡互动发展模式。
 
    1.国家一级的立法
 
    分别对“土地管理法”、“土地承包法”、“建设用地征收步骤”和“农民土地权利补偿法”作了详细规定。2004年国务院关于深化改革和严格土地管理的决定,完善了征地补偿安置制度。根据党中央、国务院的统一部署和具体要求,国土资源部与财政部、农业部联合成立了领导班子。然后联合发布“关于加快农村集体土地权利登记和发放的通知”,具体落实加快农村集体土地的确认登记和发放工作,确认农民的土地权利。进一步完善和完善宅基地和集体建设用地登记认证的要点,也为实施与人和土地挂钩的试点政策、土地权利资本化奠定了法律基础。
 
    2003年“中共中央、国务院关于促进农民增收政策的意见”第十六条强调,要提高补偿标准,改进分配方式,妥善安置失地农民。为他们提供社会保障。2005年,党中央、国务院关于推进社会主义新农村建设,特别强调要完善征地农民的社会保障机制;2006年“国务院关于加强土地调控的通知”明确指出,被征地农民的社会保障费不执行的,不得批准征地。2008年10月12日,党的十七届三次会议全会通过了“中共中央关于促进农村改革和发展的几个重要问题的决定”,再次强调,不仅要向集体和农民及时支付合理的补偿,同时也要妥善解决被征地农民的就业、住房、教育乃至社会保障问题。
 
    2.地方一级立法
 
    首先,在把农村建设用地增减联系起来的过程中,试行了一系列地方性法规。其中包括河南省人民政府办公厅2009年发布的“河南省城乡建设用地增减暂行办法”。通知明确了尊重群众意愿,不损害群众权益的原则。人地联动本质上是建设用地增减的延伸,因此该原则是人地联动试点的重要法律依据,对人地联动试点的相关立法具有很大的借鉴意义。其次,根据河南省人民政府2011年颁布的“关于进一步加强土地开发利用管理的意见”,强调要严格规范土地调控指标的交易和收入分配,充分尊重农民的意愿。保护农民的财产知情权、参与权和处分权。第三,2012年发布的“河南省人民政府办公厅关于印制和发行的通知”(河南省土地资源安全专项工作计划)第五部分提到,要建立严格的收入返还分配制度。它为农民实现土地权利资本化和基于土地利益最大化提供了政策支持。
 
    根据中国的行政体制,洛阳是河南省试点城市中唯一拥有地方立法权的城市。因此,目前关于人地挂钩的法律文件主要是试点地区政府颁布的部门规章。例如,洛阳人民政府对人地结合政策试点工作的意见,最终确定了第二部分的目标,即建立建设用地有偿征地制度,建立人地结合过程中的具体使用制度。规定了使用的原则和方法。
 
    它们是实施基本农田保护制度和制度创新的政策工具,以解决城市化进程中城市发展与土地供求的矛盾。二者都试图通过空间位置的转换和置换,将分散的集体建设用地转移到城镇周边,进行集约利用。所以在实施人地联动政策的过程中,在联动之前,就是,指标土地生成过程中农民权益保护的基本原则和支持机制,可直接应用河南省人民政府办公厅关于发布“河南省城乡建设用地增减试点暂行办法”的通知。河南省人民政府关于进一步加强土地开发利用管理的通知和河南省人民政府办公厅关于发布河南省土地资源保障专项工作计划的通知。
    首先,农民以土地的经济利益为基础。基于土地的农民补偿立法不完善是造成农村土地纠纷的主要原因。第二,充分保障参与人地联动的权利.最后是城市农民的社会保障问题。人地联动的最终目的是实现人口的城市化,但农民进入城市后已经在城市中就业,但他们的地位、收入待遇和公共服务还没有与城市原有居民一样得到实现。要顺利推进人地结合政策,必须制定详细的法律法规,解决农民转化为城市人口后的住房安全、就业、发展、子女教育、社会保障等一系列问题,切实保护农民的利益。预防导致农民伪城市化.
 
    在实施人地联动政策的过程中,试点地区获得了很大的自主权.虽然政府参与了土地流转,但它本质上是一种交易行为。通过比较可以看出,人地联动、城乡协调,实际上是一个大规模的土地指数交易过程。土地指数交易与外汇配额交易类似,是典型的市场交易。但两者的不同之处在于,虽然外汇配额交易也要经过外汇交易中心,但其实质仍然是供求双方的直接行为。土地指标交易是现行土地制度下的一种虚拟制度,交易的对象不是建设用地本身,而是建设用地指数。如果你想在你达到目标后建造,你需要用它来购买土地。因此,为了实现农民在土地权利基础上的资本最大化,更公平、更透明地反映土地的资本价值,第一步是建立统一的指数交易平台,开放土地指数交易。其次,它涉及到指数收益的返还,如何实现指数收益的统一协调,保证指数收益在土地产权所有者中实现利益平衡,最大限度地减少利益纠纷。
 
    首先,要明确集体土地所有权的代表,合理界定集体土地所有权的权利义务,实现集体土地所有权的内部制度,虽然“物权法”规定土地所有权属于集体所有,但集体实际上是一个虚拟的概念。土地所有权实际上掌握在基层政府手中,农民没有办法实现自己的土地权益。因此,要解决当前农地纠纷中最突出的土地收益分配问题,必须通过法律法规明确集体土地所有权的代表,建立集体产权内部制衡机制。
 
    二是正确分割产权,丰富权力,构建合理的产权结构。要明确农村集体建设用地流转所形成的土地增值收入,以及乡镇集体、村民群体和村民个人之间日益增长的分配格局。通过产权结构的合理构建,可以实现土地增值收入分配结构的科学构建,从而最大限度地减少财富分配不确定性给农村集体组织内部利益分配带来的矛盾。
 
    第三,要开放集体土地的初级市场,建立集体土地直接进入市场的制度。人地联动的一个巨大优势是,通过区分指标土地和土地指数,土地二级市场的增值收入可以适当地转移到一级市场,从而在农民的参与下进行初步交易。除基本征地补偿和置换补偿外,还可以在二级市场上享受部分土地增值收入,从而在建设用地的基础上实现农民收入最大化。
 
    首先,完善我国集体征地信息披露制度和听证制度。要结合民地结合的政策,制定村民听证公开听证的方法,在明确各项制度和机制的基础上,实现程序性农民充分参与民地结合政策的各个过程。其次,建立统一的指数交易平台,制定具体的交易方法,避免指数交易过程中的管理力量,结束黑箱操作。在土地交易解除管理研究的基础上,首先要进行高层设计,建立交易平台,从法律法规、制度机制等方面保证交易平台的健康运行。目前,在人地联动过程中产生的指数土地是分散的,容易产生信息不对称现象。因此,省级政府有必要建立以建设用地为基础的交易平台,建立相应的政府规章制度,规范交易流程,实现资产价值和资产货币收益的最大化。
 
    (三)加强社会保障的立法建议
 
    改革现行社会保障制度,逐步消除新旧二元制度,真正实现人口城市化。首先,在人地结合的试点领域,要制定户籍制度改革的具体措施,建立覆盖城乡的公共就业服务体系,制定以政府引导和社区支持为主的多层次公共就业培训服务。加强宣传,提高新公民参与就业培训的积极性,提高城市新公民的生存能力。第二,必须考虑到城市公共服务的能力。在目前还没有条件建立统一的医疗保障制度的情况下,可以参照城市居民的社会保障制度,通过法律法规建立一套与城市居民相当的社会保障制度。
 
    河南农业作为一个人口众多、粮食产量大的省份,关系到全国的粮食安全。为了推进河南省城市化进程,减少基于土地纠纷的土地纠纷和群体性事件,在试点实施过程中应完善保障农民权益的措施。人地联动的最终目的是实现土地城市化与人口城市化的同步发展,而对人口城市化的需求,尤其是农民进城后对相关社会保障规律的匹配需求也将更加强烈。因此,河南省作为第一个试点省份,在政策实施过程中逐步积累和完善了相关的制度和法律,这对政策在全国的推广具有重要的示范、启示和借鉴意义。

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